La Evolución del Gobierno Local en España
Características de la Constitución
La Constitución se caracteriza por:
- Generalización de la institución municipal (Art. 310).
- Uniformidad: se generaliza la institución municipal y se aplica el mismo ordenamiento jurídico a todos.
Evolución del Gasto Público y Transformaciones del Estado
La evolución del gasto público desde 1913 fue muy paulatina. Creció de forma moderada, y en los años 20 se inicia una senda de crecimiento que se interrumpirá por la Guerra Civil y la Segunda Guerra Mundial. El Estado deja de ser liberal a principios del siglo XX, y el gasto aumentará considerablemente en el periodo franquista. Podemos distinguir tres etapas de la transformación del Estado:
- Estado liberal
- Estado intervencionista
- Estado de bienestar
Estas transformaciones se producirán a su vez en los gobiernos locales. Los cambios en el Sector Público se producen en estas etapas, son cambios en los que el Estado se va a desarrollar a través de mecanismos de descentralización funcional. En ese crecimiento desde el siglo XX destaca la utilización de organismos autónomos y empresas públicas. En 1903 se crea el Instituto Nacional de Reformas Sociales y el Instituto de Previsión. En la dictadura de Primo de Rivera, se incrementan los organismos autónomos, empiezan a crearse las empresas públicas, se crea Telefónica, las Confederaciones Hidrográficas, CAMPSA, los Bancos Oficiales, etc. En el nivel local se introducen importantes reformas como:
- Se establece que las Entidades Locales podrán asumir la prestación de determinados servicios que hasta entonces estaban en manos privadas. Empieza el proceso de municipalización y provincialización de servicios, por ejemplo, alumbrado de calles o transporte público.
- Creciente poder de la burocracia, tanto civil como militar. Se desarrollan cuerpos nacionales de la administración.
El Caciquismo y las Reformas de Calvo Sotelo
A finales del siglo XIX, el caciquismo empieza a ser cuestionado. La crítica al caciquismo de corte conservador fue muy influyente en la forma de reformas que se intentarán en el país. Será en la dictadura de Primo de Rivera cuando más tomen forma esas reformas, a través del Estatuto Municipal y Provincial que desarrolla Calvo Sotelo. Siendo ministro de la Gobernación de la dictadura de Primo de Rivera, considera el caciquismo como un problema, así que potencia el poder de la burocracia a través de:
- Nombramiento de burócratas como gobernadores civiles en lugar de políticos. Serán los que asuman las posiciones de poder en las provincias.
- La intervención del Estado se llevará a cabo mediante nuevas áreas de intervención a través de empresas públicas y organismos de emisión, así la administración está fuera del caciquismo.
- Profesionaliza la burocracia local a través de cuerpos locales de la administración. Crea cuerpos internacionales de interventores y depositarios, creación de secretarios, representan el máximo poder, dan fe de las decisiones del gobierno local, lo convertirá en un cuerpo nacional de funcionarios. Esos funcionarios eran seleccionados y dependientes del poder central y no del local, así esa estructura caciquil empieza a entrar en declive.
El Franquismo y la Centralización
Durante el periodo franquista se hará lo mismo, se profundizan los mecanismos de descentralización funcional. La Administración General del Estado (AGE) aumenta en tamaño y competencias, reduciendo el número de organismos autonómicos. Durante el franquismo también se desarrollan de forma importante las empresas e institutos, todo el sector empresarial. Se establece el Instituto de la Moneda, de Industria. Se potencia la centralización, las tendencias descentralizadoras estaban mal vistas, se les acuñaba una idea separatista.
La burocracia se convertirá en un grupo que sirve para guiar diferentes intereses, y forma un articulador entre la administración central y la periférica. La burocracia controlará todo el ámbito territorial, las organizaciones locales más importantes, y el control de las diputaciones locales.
Los gobernadores militares y civiles eran designados por el poder central. Mientras en Europa se avanzaba desde la Segunda Guerra Mundial hacia la descentralización, en España se avanzaba hacia la centralización.
Situación a Finales del Franquismo (1975)
- La división municipal estaba fragmentada.
- El tipo de criterios organizativos eran decimonónicos, los mismos que se formulaban en la Constitución de Cádiz.
- El empleo local era muy reducido, el volumen de empleados locales era bastante reducido, así como la cualificación de los empleados locales, porque el poder de las Entidades Locales era ridículo.
- La función pública local era muy burocratizada y dependiente de la AGE. Todo el sistema de Primo de Rivera sigue manteniéndose en la época franquista.
- Descentralización de los impuestos: los recursos sociales eran recaudados por el poder central. Nivel de descentralización alto en el mundo, donde se había producido una dependencia financiera notable por parte de los gobiernos locales. Contaban con subvenciones gubernamentales.
- Es una administración de lo imprescindible, de servicios básicos. Las actividades más relevantes quedaban en manos del poder central. Empiezan a padecer déficit, como consecuencia de la urbanización y desequilibrios interterritoriales. En los 70, hay grandes desequilibrios económicos, demográficos, grandes migraciones hacia la sociedad, ciudades dormitorio pero con gran déficit.
Factores que Contribuyen a la Descentralización
- Factores históricos: si se recurre a la historia, cabe destacar que en aquellos países que cuentan con regiones con estatuto político siempre acaba dando lugar a la descentralización. Por ejemplo, la Corona de Aragón contó con instituciones propias de autogobierno, así como Navarra y el País Vasco. Durante el siglo XIX, con las guerras carlistas, se recuperan los regímenes forales en 1839, con el Abrazo de Vergara. Se crean los cabildos insulares. En 1911 se promulgó la Ley de Mancomunidades, aunque la acabara aboliendo Primo de Rivera. En la Segunda República se reconocen los poderes territoriales. En 1932 Cataluña aprueba su estatuto, Galicia antes de la Guerra Civil sin posterior aplicación, en el País Vasco durante la Guerra Civil aprueban su estatuto, en Navarra subsiste su régimen foral. Durante el franquismo quedan sin vigencia todos los estatutos. Las provincias de Álava y Navarra mantienen su régimen foral porque consideran que eran provincias traidoras y les retirarán sus privilegios fiscales en el franquismo. Se producirá una regionalización para el desarrollo, se desarrollan políticas regionales, desarrollo de la planificación indicativa que a veces producen desarrollo de instituciones territoriales.
- Heterogeneidad socioeconómica: localización interior y costa, número de provincias.
- Factores vinculados a movimientos étnico-culturales: sentimientos identitarios fuertes acaban dando lugar a movimientos étnico-culturales en partidos políticos regionalistas y nacionalistas. Son los partidos no estatales que ocupan una parte relevante del voto. España es un país de identidades territoriales duales. Otros partidos con apoyo en todo el territorio serían el PSOE y el PP. Cuanto más especializado está un partido territorialmente, más requiere la formulación de demandas de carácter diferenciado en el territorio. El sistema de partidos especializados en cada Comunidad Autónoma es el que más influye en el proceso de descentralización. Últimamente los partidos nacionalistas están en declive.
Para analizar la descentralización en España hay que considerar también la idea de que la descentralización ha favorecido la democratización.
La mayoría de los partidos no se desarrollan solo en el ámbito regional, pero hay otros que se regionalizan solo porque consiguen prácticamente apoyo concentrado en la región.
Estrategia de Descentralización y su Influencia en el Gobierno Local
En el proceso de estructuración del Estado de las Autonomías podemos decir que el modelo que se establece es un modelo abierto. En la Constitución, el Título VIII más o menos lo define. España podía haber evolucionado hacia un sistema más o menos descentralizado. Lo que se hace es aplazar el conflicto interno que se padecía en España estableciendo un modelo abierto para evitar revoluciones internas. El consenso se conseguía a través del modelo abierto, para evitar el conflicto.
Evaluación del Alcance de la Descentralización en el Estado Autonómico
- División territorial.
- Alcance del sector público local.
- Analizar cómo es el diseño de la estructura de gobierno y la producción de servicios locales en España.
De forma más amplia, tenemos pues que:
División Municipal
La administración en España está formada por municipios, ciudades e islas. La novedad era establecer islas como entidades locales, según la Constitución. Según los Estatutos de Autonomía en la Ley de Bases del 85, observamos entidades locales inferiores al municipio y entidades supramunicipales (enumerarlas porque aparecen en las diapositivas).
La división municipal del 75 al 79 se reduce y desde esta misma fecha, con la democracia, vuelve a crecer el número de municipios y siguen de momento creciendo de forma moderada. La inmensa mayoría de municipios no llega a los 500.000 habitantes. Los de 50.000 habitantes son los que concentran la mayor parte de la población. El municipio más grande de España es el de Lorca (Murcia). Las diferencias interterritoriales son importantes: La Rioja, País Vasco y Valencia son municipios muy pequeños, pero en el sur de España los municipios tienden a ser más grandes. Las entidades locales de carácter inferior suelen encontrarse en zonas de montaña relacionadas con la gestión de algún tipo de bien comunal, por ejemplo, Asturias y Galicia. Las mancomunidades han crecido enormemente. La media de municipios mancomunados es del 8% desde el 75 al 2009. Los hay de fines únicos o de fines múltiples. Han crecido porque hay mucha fragmentación local o porque las Entidades Locales han adquirido mayor poder y para la resolución de sus conflictos muchas veces la alternativa ha sido la creación de mancomunidades.
Actividades de las Mancomunidades
- Recogida y tratamiento de basuras, residuos sólidos, abastecimiento de agua, infraestructuras, urbanismo, además gestión de actividades de ocio, los Servicios Sociales, cuestiones de protección ciudadana, servicios de seguridad, promoción económica. Han acabado estableciéndose mancomunidades para todo tipo de servicios de carácter local, que se han ido potenciando en el desarrollo del Estado de las Autonomías. El mayor número de mancomunidades se ofrecen en Cataluña y el menor en áreas como Murcia, ya que disponen de municipios muy grandes. Una cuarta parte del territorio no dispone de mancomunidades. El número de municipios mancomunados ofrecen diferencias, como Cataluña, donde el 100% de municipios están mancomunados.
Descentralización Fiscal, del Empleo Público y del Gasto Público
Se está produciendo descentralización fiscal, que recayó notablemente en parte de las Comunidades Autónomas. La descentralización del empleo público: el factor central va perdiendo peso, se va reduciendo el número de empleados de la administración central y aumentando los trabajadores de la administración local. Se ha triplicado la importancia que tiene el sector local, pasamos del 14% al 23% de empleo público en el empleo público local. Se ha duplicado el tamaño del sector público local.
Descentralización del gasto público: considerando el PIB, se ha pasado de 1,70% en 1975 a 6,36% en 2007. Esta descentralización a nivel local se ha producido de forma muy acelerada.
La asimetría se refleja en las pautas de gasto en el nivel local.
Competencias
En cuanto a las competencias, la Ley de Bases de Régimen Local es la que las establece.
El gobierno local predomina en gasto de vivienda y bienestar, protección medioambiental, ocio, cultura y religión, y en protección social.
La Revolución Francesa y la Administración Contemporánea (Eduardo García de Enterría)
1. Los Caracteres del Municipalismo Moderno y la Idea de “Pouvoir Municipal”
Según señala Otto Hintze, la época moderna del municipalismo arranca de los fisiócratas y la Revolución Francesa. Se trata del concepto “pouvoir municipal” que aparece formulado en la Asamblea Constituyente en 1789. Fue formulado en el Decreto de la Asamblea de este mismo año.
2. La Fisiocracia y sus Proyectos de Organización Territorial
Esta doctrina anticipa la idea de una sociedad abierta, ordenada únicamente por el juego natural del mercado sobre la base de la propiedad, aumentada en su dinamismo por la circulación de la riqueza, tal y como señala Quesnay. La distinción de órdenes y privilegios personales cede ante una pura distinción funcional económica, ante la idea de “clase” que es ahora cuando por vez primera aparece como un concepto estructural en sustitución de la idea de estamento y que se configura sobre una bipartición básica: la “clase des proprietaires” y la de “non propiétaires”.
Desde la mitad del siglo XVIII, con los nombres de los marqueses d’Argeson y de Mirabeau, la idea de una organización territorial, especialmente sobre la base provincial, se trata de un sistema de reparto acordado por los propios interesados que serían los propietarios territoriales. Tiempo después irían surgiendo ideas modernas de régimen local, replanteando las tradiciones políticas medievales. Se pretendía ir dejando el sistema de reparto en defecto de un sistema de catastro, pero también se pretendía hacer efectiva la inserción política de la sociedad en el Estado.
En cuanto a la organización de municipio, la memoria de Turgot, propone la necesidad de una Asamblea y tres oficiales unipersonales designados por esta Asamblea. Se requiere una articulación entre las funciones del Estado y las municipales a través de la organización técnica municipal. Los grandes municipios requerirán una nueva subdivisión en distritos.
3. La Configuración del Régimen Municipal Francés de la Revolución a la Restauración
Desde 1789 se produjo una generalización de la institución municipal y un reconocimiento de sus funciones delegadas del Estado. Tal y como nos decía Gierke, se produjo una excesiva fragmentación del territorio francés mediante la creación de repúblicas locales.
Se irá poco a poco consolidando las labores de la Administración a finales del siglo XVIII. Los agentes locales como delegados y dependientes del centro y de la tutela administrativa serán introducidos, pero hasta el gobierno jacobino no se experimentará un cambio transparente.
La reforma napoleónica acabará en parte de ciertas disfunciones que entonces se observaban a nivel local. La organización que se adopta en esta época será la que perdure hasta nuestros días.
4. Los Fundamentos Ideológicos del Sistema Municipal Francés
La idea esencial del sistema municipal francés es la que se expresa en el principio de “pouvoir municipal”, que alude al poder originario y exclusivo del municipio. Los municipios no pueden incurrir en los intereses generales del Estado, solo en sus competencias concedidas por el mismo Estado. En definitiva, es en este modelo en el que se basó el sistema español para la construcción del Estado actual.